这几年关于专项债的争论很多，尤其是专项债能不能跟PPP结合，有很多讨论和观点。财政部邹佳怡副部长在2019年10月也表示，专项债与PPP结合，需要探索。

争论一直没有定论的原因，是由于专项债同时具有政府资金和债务资金两重属性。这两重属性具有天然的对立性，强调哪一重属性，都可能否定另一重属性。我们需要全面、理性地认识专项债这两个不同的属性，在不同的经济形势和发展环境中恰当地处理好两重属性的平衡，才能更好地发挥专项债拉动经济的作用，同时理性地控制政府债务的风险。

先来说说债务资金属性。专项债是地方政府发行的债券，也就是地方政府举借的债务，具有债务性资金属性。地方政府作为专项债券的发行和偿还主体，需要防范和控制债务风险，尤其是2014年国务院发布国发[2014]43号文件，要求严格控制地方政府债务风险以来，更是绝不允许出现区域性系统性的地方政府债务风险。

我国在专项债风险防控方面采取了以下措施：

全国专项债的发行总限额须经全国人大批准，各省专项债发行额度由财政部按照各地债务风险和可用财力等因素综合拟定后须报国务院批准。债务额度的控制从宏观上确保了专项债负债水平的安全性和债务风险的可控性。

在专项债风险总体可控的前提下，政策进一步要求专项债资金使用必须对应到具体项目，每一个使用专项债的项目必须是有一定收益但难以实现市场化合规融资的公益性项目，每一个项目的资金平衡方案、财务评估报告、法律意见书都要经过省级财政部门审核通过，避免“大水漫灌”，做到精准使用。

对项目拨付专项债资金的额度不得超出项目相应收益水平，保证政府举借的专项债有相匹配的政府性基金收益或专项收入来源和偿还能力，禁止用财政补贴作为专项债对应的偿还来源，杜绝偿债来源空转导致债务举借规模和与实际偿还能力脱钩。

应该说，专项债风险的防控措施是全方位、多层次、系统性的，层层分解的多级防控体系，让政府对债务风险防控的力度和效果更加强大和有效。

另一方面，专项债资金使用具有政府资金性质。通过发行专项债方式募集的资金全部缴入省级国库，纳入政府预算收入，通俗地讲，这就是政府的钱。

专项债的使用由地方政府按照预算规定的科目和用途予以安排，专门用于解决有一定收益但难以实现商业化合规融资的公益性项目投资。地方政府对项目专项债资金的安排，属于“拨付”而不是转贷性质，这在财政部《关于印发地方政府专项债务预算管理办法〉的通知》（财预[2016]155号）中有明确表述。

公益项目往往由政府委托企业实施，国发[2014]43号文件明确禁止企业为政府举债，《政府投资条例》明确规定“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”，政府应该为“有一定收益的公益性项目”中的公益属性提供相应的资金，以履行政府为社会提供公益性事业的责任。企业没有提供公益事业的责任，其受托建设“有一定收益的公益性项目”中的公益属性所需要的资金，应该属于政府责任，由政府提供相应拨款。对企业而言，该资金来源于财税收入还是专项债收入没有区别，都是政府投资资金。政府将专项债资金拨付给项目公司，是基于其应该承担的公益事业提供责任。

作为专项债还款来源的政府性基金收入，是政府及其所属部门根据法律、法规和国家有关文件规定，为支持某项公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金，如散装水泥专项资金收入、新型墙体材料专项基金收入、国有土地使用权出让金收入、新增建设用地土地有偿使用费收入、残疾人就业保障金收入、政府住房基金收入、城市公用事业附加收入、国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入、育林基金收入等；专项收入是指根据法律、法规以及国家有关文件规定，为了社会有关事业的发展、保护、治理而依法收取的用于特定用途的费用如教育费附加收入、排污费收入、水资源费收入、矿产资源补偿费收入等。政府性基金和专项收入征收或收取的主体是地方政府，体现为政府的非税收入，直接进入政府财政体系成为政府财政收入。专项债资金取得和偿还的轨迹说明项目公司根本不具备举借和偿还专项债的资格。政府对项目公司拨款承担项目公益属性的资金提供，政府征收政府性基金用于专项债偿还，进一步说明专项债使用时的政府资金性质。

厅字[2019]33号文件允许将专项债资金作为符合条件的重大项目资本金，就是基于其政府资金属性。对于项目公司而言，政府拨付的资金属于政府投资不属于债务性资金，自然满足资本金的穿透要求。

专项债的债务资金属性主要体现在资金取得方面，项目层面的约束和规制，是地方政府考虑债务偿还能力和风险管控，通过风险分解、层层压实的措施来实现风险控制的可操作和可控制，是政府的风险防控措施而已，在项目公司层面并非债务性资金。

专项债资金的政府投资属性主要体现在使用方面，政府把通过发行专项债募集的资金拨付给相关企业，建设“有一定收益的公益性项目”，履行政府向社会提供公益事业的责任，承担项目中公益属性部分对应的建设所需资金。对项目公司而言，用于公益性项目的专项债属于政府投资。

专项债同时具有债务资金属性和政府资金属性，两重属性的对立统一取决于投资拉动经济和债务风险防控的博弈，简单地强调哪一重属性都可能有失偏颇，二者的平衡更应该服从社会经济大局。当前中国面临严峻的国际形势和持续的疫情影响，国际贸易和国内消费都受到严重冲击，我们需要加强投资拉动经济的力度，在专项债多级防控体系保障风险可控的大背景下，应该为专项债在投资活动中发挥作用积极创造条件。

2019年11月，山东省财政厅、山东省发改委等五部门联合发布做好专项债发行及配套融资的实施文件，开始探索试行“PPP+专项债券”融资模式。2020年年初，山东邹平市货运铁路专用线4.37亿元专项债项目发行。

PPP项目使用政府资金，可以用于可行性缺口补贴、建设期补助或者资本金。专项债用于政府方资本金时，可以有效扩大政府出资能力，但要求政府方不能放弃在项目公司的分红权，鉴于不能以政府补贴作为专项债的偿还来源，资本金中专项债的比例不能高于政府性基金收入占项目总收入的比例。政府方以资本金方式投入时，政府对应实现的政府性基金收益通过投资回报方式支付给项目公司，专项债部分按其在项目公司资本金比例分享该收益回到政府方。中间需要多次交纳税金，导致资金耗费和使用效率降低，这是将专项债用于资本金时需要考虑的因素。

专项债用作PPP项目的可行性缺口补贴或者建设期补助，不会涉及所实现的政府性基金收益在政府与项目公司间的转移，资金使用效率相对较高。